处理数字产业法律问题需引入包容审慎理念2020年06月09日 06:46　来源：法制日报

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　　处理数字产业法律问题需引入包容审慎理念

　　治理大数据产业应优先运用行政手段

　　核心阅读

　　治理大数据产业，现阶段的主要措施应当是行政处罚等非刑法手段。数据保护是一个长期过程，不可操之过急。在民事赔偿、行政处罚措施尚未启动之前，直接动用刑事手段，对数据产业实行严刑峻法，既是对刑法条文的机械理解，也会严重影响我国数字经济的发展。

　　□ 高艳东

　　连续4年，政府工作报告都提出对新业态要“包容审慎监管”。包容审慎通常被认为是行政管理的理念，但其实它同样适用于数字经济治理。在处理数据产业的法律问题时，也应引入“包容审慎”的法律理念。

　　过度扩张解释法条

　　引发数据行业风险

　　不同于暴力犯罪须设定刚性标准，互联网领域的立法应具备一定弹性。若采取苛刻、教条的法律理念，会导致数据产业的风险增大。这些风险包括：

　　泛化界定个人信息，致个人信息范围过大，由此数据公司在收集未经授权或授权不完整的数据时，就容易将包含公民个人邮寄地址、购物记录等在内的信息纳入其中，产生侵犯公民个人信息的风险。

　　把民事争议上升为刑事犯罪，“非法获取计算机信息系统数据罪”等罪名或被滥用。很多网站会使用Robots协议（对搜索引擎抓取网站内容范围的约定），禁止爬虫软件爬取部分网页数据。有些网站虽然在页面公开了数据，但在后台通过Robots协议禁止爬虫软件爬取代码源数据。有观点认为，爬取网站上的公开数据，即使只违反了Robots协议，也属于“非法获取计算机信息系统数据罪”。然而，Robots协议的法律属性尚未明确，即便在民事案件中，违反Robots协议也未必构成不正当竞争，在刑事案件中，更不应把违反Robots协议的行为认定为刑事不法行为。

　　“帮助信息网络犯罪活动罪”也易被过度扩张适用。该罪要求“明知他人利用信息网络实施犯罪”而提供技术帮助，但是，由于“明知或者应当知道”在多个司法解释中被作为认定故意的标准，“应当知道”就很可能成为数据公司提供数据服务时存在“明知他人犯罪”故意的认定依据。

　　可见，如果任由刑法肆意介入大数据产业，很多数据公司都将面临严重的法律风险。由此，规避风险的最好做法显然就是不碰数据，但这又不利于数字经济的发展。

　　评价数据收集使用

　　需要考虑立法目的

　　在评价数据收集、使用行为时，不仅要考虑法条的形式含义，还要考虑立法目的和营商环境，不能机械地适用刑法。

　　滥用网络犯罪的法条很可能阻碍我国的大数据产业发展。这几年，我国的数据分析能力大大提高，这与我国此前相对宽松的数据收集政策密切相关，借助海量数据，我国交通、物流、金融领域的生产效率大大提高。与之相反，欧盟《通用数据保护条例》（简称GDPR）对数据收集持严格监管态度，导致欧盟数据公司的能力整体落后于中美。如果过度扩张法条的含义，将我国大量数据公司认定成犯罪，会摧毁我国的大数据产业，不利于国家安全。鼓励技术创新、拓宽数据运用方式，有利于中国在科技领域弯道超车。换言之，在处理数据收集、使用行为时，我们应当在法条之外，充分考虑产业革命等多个社会背景。

　　在执法中应引入包容审慎理念。在大数据和人工智能等创新领域，创新性研发带来的风险如果有利于产业发展，就不应简单地将其认定为违法犯罪，而应更多地采用行业监管的方式，秉持刑法的谦抑性原则。一方面，要防止对民营企业选择性执法。在信息产业上，民营科技企业发挥着不可替代的作用，是国家信息技术竞争力的保障。在科技领域形成核心技术竞争力和全球品牌效应，需要10年甚至更长的时间，因此，法律要对民营企业有耐心，为其创造良好的营商环境。另一方面，要消除执法标准的地区差异。我国数字经济发展极不平衡，各地对数据收集、使用行为的认识存在差异：为促进经济发展，数字经济发达地区一般对数据收集、使用持相对宽容的态度，在采用监管手段、行政措施可以防止危害时很少动用刑事手段；而数据产业较少的地区，常会严厉处罚数据违规行为。尤其是一些随意的跨地区执法，会形成用工业时代的法律观念处理数字经济问题的现象，这会打乱在新兴产业领域鼓励领头雁的国家战略。因此，应当保持执法稳定性，尽早在数字经济领域贯彻“一盘棋”思路，明确执法的刚性标准，防止执法标准不统一而损害数据产业的发展。

　　应当善待数据产业

　　安全与发展要平衡

　　在当前发展数字经济、优化营商环境的大背景之下，为更好地应对数据产业的风险，法律应当在安全与发展之间寻找平衡点。具体建议如下：

　　爬取公开数据、经信息主体授权爬取非公开数据的，原则上不按照犯罪处理。虽然网页前端公开的数据不同于后台中的代码数据，但是，两者毕竟紧密联系，核心内容一样，只是存储或表现形式不同而已。爬虫软件获取了后台的代码源数据，如果最终转换出来的数据已经在网页上公开了，就不会侵犯到网站的实质利益。当然，对暴力破解网站防护系统的行为另当别论。

　　获取数据或个人信息应考虑“合法经营免责”原则。只要数据公司在提供数据服务时，接受数据服务者从事的是合法经营，数据公司就可以免责，不能采用事后法原则倒追数据公司的刑事责任。一些租车、网贷公司在购买数据服务时并未构成犯罪，但事后因暴力催收或放高利贷而被定罪。对此，应当坚持行为时的判断，只要数据公司提供数据时，租车、网贷公司并未被立案调查或曝出犯罪事实，都不应追究数据公司的刑事责任。同时，应当严格界定敏感信息的范围，防止不加区分地把借贷、社交信息都认定为敏感数据。未来，我国应建立信息收集豁免制度，对于基于公共利益（如疫情）、履行合同之必要、企业之间基于经营的数据交换等，只要其采用了安全保护措施，都不应将其作为犯罪处理。

　　明确“明知或者应当知道”中的“应当知道”只是刑事推定，而非将过失上升为故意。有观点认为，在网贷、租车公司放高利贷、暴力催收成为常见行业现象时，数据公司也“应当知道”自己服务的对象可能存在类似犯罪行为，进而把过失行为当成故意犯罪处理。但是，法律不能实行有罪推定，只要网贷、租车公司没有被立案调查，或者没有明确曝出犯罪行为，就应当认为其属于合法经营。否则，为其提供办公场所的房东、为其提供结算业务的银行，都可能因为“应当知道”而被定罪。

　　对企业应坚持“先行政治理再刑事处罚”的原则。数据公司一般是长期经营，如果其有违法活动，行政机关发现后应当及时处罚，而刑事手段不是产业治理的最优选择。对收集、使用数据中的乱象，应当先由行政机关进行处罚，经处罚仍然存在问题时，方可考虑动用刑事措施，切忌“平时没人管，出事就入狱”的两极化管理模式。当然，如果数据公司在行政机关检查监督中报送虚假材料，则另当别论。

　　总之，工业时代的法律制度跟不上数字经济发展的节奏，数字经济涉及中国的国际突围战略，界定数据企业的法律责任，既要考虑产业发展，也要考虑国家战略。治理大数据产业，现阶段的主要措施应当是行政处罚等非刑法手段。数据保护是一个长期过程，不可操之过急。在民事赔偿、行政处罚措施尚未启动之前，直接动用刑事手段，对数据产业严刑峻法，既是对刑法条文的机械理解，也会严重影响我国数字经济的发展。

　　（作者系浙江大学光华法学院互联网法律研究中心主任）

　　制图/李晓军